RÉGIMEN PETROLERO ARGENTINO

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ESQUEMA LEGAL DE LA TRANSFORMACIÓN PETROLERA

La desregulación petrolera

En la década de los 80 la limitación de recursos del Estado para capitalizar a la empresa estatal YPF, llevó a un estancamiento en la producción argentina de hidrocarburos y a un estancamiento en la producción argentina de hidrocarburos, así como a una caída en el nivel de las reservas. A pesar de los esfuerzos realizados por gobiernos anteriores para aumentar la producción y la exploración, el marco regulatorio de la actividad constituía una grave limitación, ya que YPF continuaba siendo el único productor relevante y las petroleras privadas eran simples contratistas de aquella, a la que debían entregarle el crudo mediante contratos. A su vez, el mercado interno se encontraba completamente regulado, distribuyendo YPF, a través de la Secretaría de Energía, el crudo así producido entre los distintos refinadores mediante la denominada mesa de crudos. Los precios estaban regulados y de ese modo, el Estado fijaba los márgenes de utilidad de las distintas etapas de comercialización. Este diagnóstico de la situación motivó que en 1989, el gobierno dispusiera un cambio total en la forma de encarar el negocio petrolero mediante la sanción de los decretos 1.055/89, 1.212/89 y 1.589/89. Estas normas, si bien están basadas en la ley 17.319, cambiaron diametralmente el sentido y la orientación de la política petrolera en Argentina.

El programa de desregulación del mercado petrolero tuvo como primer objetivo introducir ciertas formas de mercado a un sector en el cual la actividad pública eliminó todas lasa características técnicas de un mercado siquiera medianamente competitivo.

La secuencia de estos decretos y las principales medidas instrumentadas es la siguiente:

Decreto 1.055/89 (10/10/89). Este Decreto determina la creación de un mercado libre de petróleo crudo, básicamente en las etapas de exploración y explotación (upstream).

<>Las principales medidas de este decreto son:

Concesión de áreas de interés secundario cuya producción diaria no haya superado (en 1988) los 200 m3 de petróleo.
<>Asociación de empresas privadas con YPF en las áreas centrales.
Libre disponibilidad del crudo para el producido por las empresas privadas en las áreas de interés secundario , en las áreas centrales (de acuerdo con su porcentaje de asociación) y en las antiguas concesiones.
Establecimiento de la opción de libre disponibilidad para los hidrocarburos obtenidos en virtud de contrataciones correspondientes al quinto llamado del Plan Houston.
Autorización para importar crudo por parte de la Secretaría de Energía.

Decreto 1.212/89 (8/11/89). Este Decreto marca las reglas de juego para el sector refinación y comercialización (downstream), permitiendo la libre importación y aboliendo las asignaciones de crudo que realizaba la Secretaría de Energía. Asimismo, se desreguló la instalación de refinerías y bocas de expendio y se liberaron los precios de todos los productos derivados.

Este instrumento establece los siguientes objetivos: por un lado, "la desregulación del sector hidrocarburos, para lo cual se establecen reglas que privilegian los mecanismos de mercado par la fijación de precios, asignación de cantidades, valores de transferencia y/o bonificaciones en las distintas etapas de la actividad"; por el otro, "las autoridades promoverán la existencia de una franca y leal competencia en igualdad de condiciones para todas las empresas que actúan en el sector, estatales y privadas".

Las principales medidas de este Decreto son:

Ampliación del mercado libre: Se instruye a YPF para que renegocie los contratos de explotación de petróleo con el fin de reconvertirlos al sistema de concesiones o asociación con YPF, estableciendo la libre disponibilidad de petróleo crudo producido por estos nuevos concesionarios.
<>Plazo para la asignación de crudos: Establece a partir del 31/12/90 (o, como cláusula gatillo, cuando se produzcan 8.000.0000 de m3 de libre disponibilidad), la eliminación de la asignación de cuotas de crudo por parte de la Secretaría de Energía.
Libre importación y exportación de petróleo crudo y productos derivados: Se elimina el requisito de autorización previa y se establece que la importación de crudo y derivados quedará sujeta a la política arancelaria general.
Libertad de precios: Establece que a partir del 1/1/91, los precios del petróleo se pactarán libremente. Asimismo, "quedarán liberados los precios de todos los derivados del petróleo, en todas sus etapas".
Libre instalación de refinerías: "La instalación de capacidad adicional de refinación será libre, sin otro requisito que el cumplimiento de las normas de seguridad y técnicas".
Libre instalación y titularidad de bocas de expendio a partir del 1/1/91.

Decreto 1.589/89 (27/12/89. Este Decreto reafirma la apertura económica del sector estableciendo la libre importación y exportación de petróleo y derivados y la eliminación de derechos y aranceles.

Otras disposiciones: La desregulación se completó mediante una serie de decretos que, si bien son de menor jerarquía, contribuyeron a configurar un mercado petrolero sustancialmente distinto al vigente en décadas anteriores.

Estos Decretos fueron:

Decreto 2.733/90 (28/12/90), mediante el cual se modificaron los impuestos a los combustibles, estableciendo un importe de suma fija para cada tipo de derivado del petróleo.
Decreto 2.778/90 (31/12/90, que transformó la forma jurídica de YPF convirtiéndola de sociedad del estado en sociedad anónima. Asimismo, se aprobó un importante plan de transformación empresaria y modificación de los estatutos de la sociedad.
Decreto 44/91 (7/1/91), que reglamentó el transporte de hidrocarburos (marco regulatorio de oleoductos y poliductos). Mediante esta norma se establece que "el transporte de hidrocarburos líquidos será efectuado como servicio público, asegurando el acceso abierto y libre, sin discriminación, por la misma tarifa en igualdad de circunstancias". Este decreto tiende a nivelar las tarifas de transporte por ductos con los valores internacionales.

Ley 24.145: Las medidas encaradas a través del Decreto 2.778/90 de transformación de YPF fueron ratificadas por la ley 24.145, del 6 de noviembre de 1992, que fundamentalmente determinó la privatización de YPF y la federalización de los hidrocarburos. Esta ley otorga a las provincias el dominio de los yacimientos a las provincias en cuyos territorios se encuentren, la concesión a YPF de ciertos oleoductos y poliductos, la transformación empresaria y el mecanismo de venta de las acciones, así como el destino de los fondos de dicha venta.

Características del mercado desregulado

La desregulación del mercado petrolero ha experimentado cambios de singular importancia, entre los cuales se destacan:

<>Cambio de protagonistas en la oferta de crudo. La oferta de crudo, en el mercado desregulado, se ha diversificado y está representada por:

<>YPF: como empresa mixta con participación mayoritaria de capital privado, y del estado nacional y provincial, que luego de la reestructuración y a pesar de la apertura al sector privado aún concentra cerca del 42% de la producción y el 52% de la capacidad de refinación.
<>Empresas que explotan las concesiones que rigen desde la vigencia del Código de Minería.
<>Empresas que eran contratistas de YPF, cuyos contratos han sido renegociados y se convirtieron en concesionarias con libre disponibilidad de crudo.
<>Empresas que se han asociado con YPF en las licitaciones de las cuatro áreas centrales (de mayor productividad).
<>Empresas que producen petróleo bajo el régimen de los contratos de riesgo (ley 21.778).
<>Empresas que producen petróleo en las áreas de exploración concedidas sobre la base del Plan Houston.
<>Empresas que adquirieron a YPF las áreas de interés secundario licitadas en 1990 y 1991.

<>Mercado abierto. La desregulación significó la eliminación de restricciones para la instalación de refinerías de petróleo. Asimismo, se autorizó la libre transacción nacional e internacional de crudo y derivados y la consiguiente disponibilidad de las divisas producidas por las ventas al exterior.

<>La libre disponibilidad del petróleo crudo, por parte de los operadores privados en la venta interna y externa (antes YPF aparecía como único propietario de la totalidad del crudo que se producía). La presencia de este pilar fundamental del proceso desregulatorio argentino, introduce en el mercado un nuevo producto a comercializar en el marco de las leyes que gobiernan el marketing, aunque extendido a toda la actividad petrolera, su aplicación en el crudo obliga a considerar variables que hasta entonces nunca habían sido evaluadas.

<>En cuanto al precio interno del petróleo, en un mercado con libertad para comercializarlo internacionalmente, el mismo tendería a ubicarse en algún punto entre la banda superior dado por el precio CIF y una banda inferior dado por el costo de oportunidad del valor FOB de exportación. Las destilerías no deberían pagar por el crudo por encima del costo de importación, y los productores no deberían venderlo en el mercado doméstico a un precio menor que el obtenido por su comercialización externa.

<>Cabe mencionar, que la proximidad del precio a una de las dos bandas citadas, depende del nivel de oferta del crudo en el mercado interno. Si el mismo alcanza para abastecer la demanda de combustibles y además existen saldos exportables, el precio se ubicaría cercano a su paridad de exportación, mientras que alcanzará el otro extremo cuando su demanda sea insatisfecha.

<>Libre instalación de bocas de expendio. La posibilidad de instalar libremente bocas de expendio, sin reglar otra cosa que la cuestión de la seguridad, permite trasladar los beneficios de la competencia al consumidor mediante servicios, y eventualmente precios, innovadores.

<>Régimen libre de fijación de precios. Cada uno de los actores que intervienen en la cadena de comercialización del crudo y derivados fijan libremente el precio de venta, de acuerdo a los mecanismos de mercado. La intervención del Estado solo se limita a la fijación del impuesto a los combustibles, en algunos casos diferenciales, según el destino final del producto y para compensar el normal abastecimiento en zonas geográficamente alejadas.
<>De existir una leal competencia en la negociación entre las empresas refinadoras y comercializadoras, los precios tenderían a aproximarse al valor internacional de cada producto a un nivel similar al FOB exportación, cuando la oferta del producto supera a la demanda, y a un nivel CIF importación en caso contrario. Luego, la empresa petrolera mayorista deberá definir su margen comercial en función de los gastos inherentes al almacenaje, despacho y distribución de subproductos, más un retorno adecuado de su actividad.

<>De la misma manera, la empresa comercializadora minorista fija también libremente su precio de venta, aunque a diferencia de la etapa anterior, aquí existen múltiples oferentes, por lo que el margen del operador de la estación de servicio dependerá indudablemente del nivel de venta y grado de integración con otras actividades comerciales que desarrolle en su punto de venta.

<>Restricciones logísticas como herencia del estatismo. La desregulación consistió en una serie de normas que abrieron el juego al sector privado. Las restricciones físicas previas a las desregulación actúan como un " dato de la realidad" en el nuevo mercado petrolero. Tales son las restricciones portuarias (costo de fletes, dificultades técnicas de los puertos para recibir barcos de gran porte, etc.) que, de hecho, tienden a atenuar los efectos de la apertura debido a que incrementan los costos de los productos importados. En realidad, esas restricciones actúan como una suerte de protección natural de la misma manera que lo haría un arancel de importación. Los ductos administrados por YPF como servicio público, están abiertos a los distintos participantes del mercado.

<>Regalías a las provincias. Después de la Ley de Federalización de Hidrocarburos 24.145, las empresas productoras deben abonar las regalías de explotación a las provincias que, en virtud del artículo primero de dicha ley, gozan del dominio público de los yacimientos de hidrocarburos.